De la conformité à la Constitution de la loi  »jeux d’argent et de hasard en ligne »

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Publié le 2 juin 2010
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C’est la question qu’a entériné le Conseil constitutionnel dans sa décision du 12 mai dernier.Alors que depuis 1836, le principe en droit français est la prohibition générale des loteries de toute espèce, le projet de loi relatif à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en…

C’est la question qu’a entériné le Conseil constitutionnel dans sa décision du 12 mai dernier.

Alors que depuis 1836, le principe en droit français est la prohibition générale des loteries de toute espèce, le projet de loi relatif à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, n’a pas manqué de faire controverse.

Il n’a en effet pas échappé au législateur du 19ème siècle que les loteries organisées par les commerçants pour stimuler leurs ventes, avaient pour conséquence d’attirer les consommateurs, non pas pour la qualité de la marchandise, mais pour l’espérance du gain. Aussi, par la loi du 21 mai 1836 (1), le législateur a instauré un régime spécifique destiné à réglementer ces pratiques (2). Le principe depuis lors était donc la prohibition générale des loteries de tout genre à l’exception de certaines pratiques limitativement énumérées. Parmi ces exceptions, certaines ont été autorisées par la loi de 1836, dont notamment les loteries d’objets mobiliers exclusivement destinées à des actes de bienfaisance, les lotos traditionnels appelés « poules au gibier », ou encore les loteries proposées au public à l’occasion des fêtes foraines. Différentes lois ont ensuite apporté certaines atténuations à ce principe et notamment la loi du 31 mai 1933 (3) qui a autorisé les loteries nationales, la loi du 2 juin 1891 (4) qui a autorisé les courses de chevaux, ou encore celle du 15 juin 1907 qui a autorisé les jeux dans certains établissements (cercles et casinos) (5).

Avec l’arrivée d’Internet, les acteurs du commerce électronique ont nécessairement saisi l’opportunité que leur offrait ce nouveau moyen de communication pour développer des jeux d’argent et des loteries en ligne. En conséquence, le législateur se devait de réagir afin de réglementer ces nouvelles pratiques. C’est ce qu’il a entrepris avec le projet de loi relatif à l’ouverture de la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne définitivement adopté par l’Assemblée nationale le 6 avril 2010 (6).

Cette loi a pour objectif, non seulement la réglementation des jeux en ligne, mais également, plus largement, « de limiter et d’encadrer l’offre et la consommation des jeux et d’en contrôler l’exploitation afin de : 1° Prévenir le jeu excessif ou pathologique et protéger les mineurs ; 2° Assurer l’intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeu ; 3° Prévenir les activités frauduleuses ou criminelles ainsi que le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ; 4° Veiller au développement équilibré et équitable des différents types de jeu afin d’éviter toute déstabilisation économique des filières concernées. »

À cette fin, la loi supprime les monopoles actuels du PMU, de la Française des jeux et des casinos sur les paris sportifs et hippiques en ouvrant les jeux en ligne à tous les organisateurs ayant obtenu un agrément. En contrepartie, les opérateurs s’engagent à lutter contre le blanchiment d’argent, le jeu excessif ou pathologique ainsi que contre le jeu des mineurs. La loi prévoit également des mesures destinées à lutter contre les sites de jeux en ligne ne disposant pas de cet agrément avec des peines pouvant aller jusqu’à 3 ans de prison et 90 000 euros d’amende (7). Enfin, elle prévoit la création d’un Comité consultatif des jeux (8) et d’une autorité administrative indépendante, l’Autorité de Régulation des Jeux En Ligne (ARJEL) (9), chargée d’attribuer les agréments, de contrôler l’activité des opérateurs, et de participer à la lutte contre l’offre illégale. 

Ces mesures n’ont cependant pas convaincu les députés socialistes qui ont saisi le Conseil constitutionnel le 13 avril 2010 considérant que la loi était contraire à la Constitution ainsi qu’aux engagements internationaux de la France. Les requérants contestaient non seulement la loi dans son ensemble, tant sur la forme, que sur le fond, mais également les articles 1, 26, 47 et 48.

Ils considéraient en effet que la loi portait atteinte au principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires ayant été adoptée suivant une procédure non conforme à la Constitution, et qu’elle était contraire au principe fondamental reconnu par les lois de la République relatif à la prohibition des jeux de hasard, ainsi qu’au droit de l’Union européenne. Les requérants reprochaient en outre à la loi de ne pas être conforme à l’intérêt général, et à l’objectif de sauvegarde de l’ordre public et de mettre en œuvre des moyens manifestement inappropriés aux objectifs qu’elle poursuit. Il était également reproché aux articles sus-cités d’être dépourvus de caractère normatif (article 1), de porter une atteinte caractérisée au droit à la protection de la santé (article 26), et de créer une rupture manifeste du principe d’égalité devant les charges publiques (articles 47 et 48) (10). 

Le Conseil constitutionnel, saisi de cette requête, n’a pas suivi les requérants en déclarant la loi entièrement conforme à la Constitution. Il a en effet considéré, dans un premier temps, que la procédure d’adoption de la loi était conforme à la Constitution. Il a ensuite rappelé que le principe de prohibition des jeux de hasard ne pouvait constituer un principe général et fondamental. Il s’agit en effet d’un principe qui a constamment été assorti d’exceptions et n’a jamais été revêtu d’un caractère absolu. En tout état de cause, le Conseil constitutionnel a considéré que le régime d’agrément permettait de ne pas libéraliser le secteur et donc de ne pas déroger à ce principe.

La question de la conformité de la loi au droit communautaire a ensuite permis au Conseil constitutionnel de réaffirmer sa position quasi-constante depuis 1975 quant au contrôle de conventionalité. Alors que depuis 1975 (11), le juge constitutionnel rappelait régulièrement qu’« il n’appartient pas au Conseil constitutionnel, lorsqu’il est saisi en application de l’article 61 de la Constitution, d’examiner la conformité d’une loi aux stipulations d’un traité ou d’un accord international », sa position semblait évoluer depuis 2004 (12). Le Conseil constitutionnel considérait en effet depuis lors que « la transposition en droit interne d’une directive communautaire résulte d’une exigence constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu’en raison d’une disposition expresse contraire de la Constitution ». Dans une décision de 2006 (13) relative à la loi DADVSI (14), le Conseil constitutionnel va encore plus loin en considérant qu’il lui appartient de veiller au respect de l’exigence constitutionnelle de transposition en droit interne d’une directive communautaire et donc de contrôler la conformité de la loi transposée à la directive dans le cadre du contrôle de constitutionalité (15). Alors qu’un pas décisif quant au contrôle de conventionalité avait été franchi par le Conseil constitutionnel en 2006, la décision du 12 mai 2010 semble au contraire s’inscrire dans la continuité de la jurisprudence IVG de 1975, en réaffirmant une fois de plus qu’il n’appartient pas au Conseil constitutionnel d’examiner la conformité de la loi aux normes communautaires.

S’agissant des revendications relatives à l’intérêt général, l’ordre public, ainsi qu’aux moyens inappropriés aux buts poursuivis par la loi, le Conseil constitutionnel a considéré que les mesures mises en place et notamment la création d’une autorité de régulation, ainsi que d’une procédure d’agrément, mais également les mesures destinées à protéger le public vulnérable et à lutter contre les opérateurs illégaux et le blanchiment d’argent, étaient propres à assurer un équilibre « entre le principe de la liberté d’entreprendre et l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public ». A travers ces affirmations, le Conseil constitutionnel a rejeté l’intégralité des griefs dirigés contre l’ensemble de la loi.

Eu égard aux revendications propres à certains articles, le Conseil constitutionnel a tout d’abord considéré que l’article 1er de la loi déférée disposait d’une valeur normative et était, de ce fait, entièrement conforme à la Constitution.
Concernant l’article 26, la question était de savoir si les mesures mises en place étaient suffisantes pour assurer le principe constitutionnel du droit de protection à la santé tel que prévu par l’alinéa 11 du Préambule de 1946. À cet égard, le Conseil constitutionnel a pris en compte les mesures contenues au sein de l’article 26 de la loi, c’est-à-dire l’obligation pour les opérateurs de jeux de faire obstacle à la participation des personnes interdites de jeu et de mettre en place différentes mesures destinées à prévenir et lutter contre des comportements de jeu excessifs ou pathologiques. Mais le Conseil constitutionnel, afin de déclarer conforme la loi au principe constitutionnel de droit de protection à la santé, a en outre pris en considération les mesures présentes au sein de l’ensemble de la loi et notamment dans les articles 5, 7, 27, 28, 29, qui établissent entre autres une interdiction générale de participation des mineurs même émancipés aux jeux d’argent et de hasard, ainsi qu’une prohibition de toute publicité pour ces mêmes jeux à destination des mineurs.
Le Conseil constitutionnel a enfin considéré que les articles 47 et 48 de ladite loi qui réforment les prélèvements applicables aux paris sportifs ou hippiques et aux jeux de cercle ne caractérisaient pas une rupture manifeste du principe d’égalité devant les charges publiques dans la mesure où cette réforme n’entraîne aucune différence de traitement entre des personnes s’adonnant à ces paris ou jeux dans les mêmes conditions.

La loi, ainsi déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, a été publiée au Journal officiel du 13 mai 2010.
Cependant, bien que déclarée conforme, un certain nombre d’interrogations subsistent quant à l’application de cette loi et notamment quant à son effectivité. Rien dans la loi ne permet en effet de déterminer l’étendue de l’obligation d’agrément quant aux opérateurs de jeux en ligne qui ne se situent pas sur le territoire français.


Pauline HUMBERT (DANTE)
Email : pauline.humbert25@wanadoo.fr

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(1) Loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries.
(2) D. VEAUX, Contrats en matière de jeux, Jeux d’argent, Jurisclasseur Contrat Distribution, Fasc. 3320.
(3) Loi du 31 mai 1933 portant fixation du budget général de l’exercice 1933, JO 1er Juin 1933.
(4) Loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l’autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux, JO 3 juin 1891.
(5) Loi du 15 juin 1907 réglementant les jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques, JO 16 juin 1907.
(6) Adoption du projet de loi par le conseil des ministres le 25 mars 2009, en première lecture par l’Assemblée nationale le 13 octobre 2009, par le Sénat le 24 février 2010, puis définitivement par l’Assemblée nationale en deuxième lecture le 6 avril 2010.
(7) Article 56 de la loi du 12 mai 2010.
(8) Article 3 de la loi du 12 mai 2010.
(9) Article 21 de la loi du 12 mai 2010.
(10) Saisine par 60 députés – 2010-605 DC, Texte de la saisine disponible sur le site du Conseil constitutionnel à l’adresse: « http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2010/2010-605-dc/saisine-par-60-deputes.48241.html ».
(11) Décision no 74-54 DC du 15 janvier 1975, Loi relative à l’interruption volontaire de grossesse.
(12) Décision n°2004-496 DC du 10 juin 2004, Loi sur l’économie numérique.
(13) Décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 200, Loi relative au droit d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information.
(14) Loi relative au Droit d’Auteur et aux Droits Voisins dans la Société de l’Information.
(15) B. MATHIEU, « Le droit communautaire fait son entrée au Conseil constitutionnel », Les Petites Affiches, n°167, 22 août 2006, p. 3-4; F. CHALTIEL, « Droit constitutionnel et droit communautaire, Nouvelle précision sur les rapports entre le droit constitutionnel et le droit communautaire, La décision du Conseil constitutionnel du 27 juillet 2006 sur la loi relative aux droits d’auteurs », Revue Française de droit constitutionnel, n°68, Octobre 2006, p.837-847.